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关于进一步规范我县养殖用海使用管理的建议

作者: 来源: 录入者:县政协办公室 编辑审核: 发布时间:2020年05月07日 点击数:

近年来,我县的海水养殖业得到稳步发展,已成为我县渔业经济重要的增长点。但是随着海水养殖的发展,也出现一些问题,其中包括养殖用海方面的问题。最近县海洋与渔业局、县自然资源和规划局联合印发了嵊泗县养殖海域管理暂行条例,对加强我县养殖海域合理使用与有效管理,规范养殖生产活动,提供了政策依据,但养殖用海规范管理工作仍需进一步加强。

一、我县养殖用海基本概况

2018年渔业年报统计,全县养殖面积1510公顷,养殖总产量16万吨,养殖户900户,养殖方式以浅海养殖为主,基本无滩涂和围塘养殖,主要品种为贻贝和大黄鱼,其中贻贝产量占养殖总产量的99%以上,养殖海域主要集中在菜园镇、嵊山镇、枸杞乡和花鸟乡。目前全县已确权养殖面积1504公顷(部分海域确权但未在养殖),其中枸杞乡939公顷,确权主体为乡属的山海奇观养殖有限公司,嵊山镇182公顷,确权主体为镇属的东崖养殖服务公司,菜园镇208公顷,确权主体为绿华深海养殖专业合作社、蓝海洋生态产业发展有限公司等四家单位,花鸟乡128公顷,确权主体为乡属岛海养殖有限公司,黄龙乡确权养殖面积47公顷,确权主体为黄龙工业公司。

二、我县养殖用海存在的问题

(一)配套的制度不完善。目前对于规范养殖用海可依据的仅有《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国海域使用管理法》等法律法规,从整体来看,我国养殖用海管理制度体系仍然不够完善,缺乏具体可操作细则,用海管理制度覆盖面小、部分法律约束力较弱等,省、市层面均未出台关于养殖用海规范管理的相关法规制度。最近,针对养殖用海出现的乱象,我县出台《嵊泗县养殖海域管理暂行办法》,但尚需在今后具体实施中进一步配套完善。

(二)依法用海意识淡薄。由于配套制度不完善,加上部分养殖户依法审批使用海域观念比较淡薄,随着近几年贻贝养殖的迅猛发展,各养殖海区出现了未批先养,擅自扩养,甚至为多占有养殖海域,出现打桩抢占、无序扩展违法用海的现象,在一定程度上影响了航道、锚泊及传统的流钩作业渔场,给养殖业的有序健康持续发展带来了不利影响。特别是养殖大户通过多年的贻贝养殖,形成了一定的原始资金积累,有能力进行再投入,养殖面积、规模不断扩大,抢占海域,占用大量公共资源造成养殖海域饱和,造成大量转产转业渔民无海可用的局面。再就是养殖海域使用金的收取问题,目前全县仅有几家确权养殖海域的企业在缴纳海域使用金,确权给乡镇属公司的海域通过一定方式对海域使用金进行了减免。由于乡镇属公司未在缴纳使用金,导致使用海域从事养殖的渔民也未在缴纳海域使用金,使养殖渔民产生谁占有谁使用和海域无偿使用的意识,甚至出现海域使用权私下买卖、继承等情况,造成部分养殖海区管理失控。

(三)海域有效利用率有待提高。目前全县适养海域已趋饱和,但部分养殖户一味追求经济效益,以及缺乏科学合理的养殖方案,致使养殖密度越来越大,最终导致内圈海域贻贝养殖生长滞后、贻贝质量严重下降,于是养殖户不断将养殖桁地向外拓展以寻求水质更加优质的海域,出现了一些外圈发展,内圈荒弃的现象,一定程度上浪费了有限的养殖海域。同时许多荒废的贻贝养殖桩因人力、成本等原因导致无人看管,既造成资源浪费,又造成环境破坏。

(四)海域管控难度较大。从管理范围看,我县海域面积大,贻贝养殖逐渐从原来的枸杞嵊山向各个可以养殖的方向发展,如近三年绿华岛南侧贻贝养殖面积增加了近3倍,增加了管理的难度。从管理部门看,养殖海域的管理涉及自然资源和规划、海洋和渔业、属地乡镇等单位,如自然资源和规划部门负责海域的确权审批,海洋与渔业部门负责海域执法,部门与部门之间尚未形成有效的联动机制。从人员配置看,乡镇普遍反映渔业干部管理力量较为薄弱,既要管捕捞又要管养殖,人手严重不足。从管理手段看,管控手段还是相对落后,科技化、智能化、信息化手段运用于海域管理的方法方式不多,海域管理采用原始的人员巡逻等管理方式,很难有效预防养殖渔民违规作业的发生。

三、关于规范养殖用海的对策建议

(一)建立健全规章制度。建议根据我县养殖用海的实际情况,以中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国海域使用管理法》《嵊泗县养殖海域管理暂行条例》为依据,加快出台县级层面关于养殖用海的各项配套管理办法。重点包括养殖用海规范管理办法、养殖用海发承包管理办法、养殖渔船管理办法等制度,对养殖海域的管理、流转、使用、进入、退出等机制做出进一步的明确规定,使养殖用海管理更加有法可依、有章可循。

(二)提高依法用海意识。目前大多数养殖户对海域的使用仍然存在可以无偿使用的传统思想,很大一部分原因在于养殖户对已出台法律法规的不了解。为解决这一问题,建议要加大宣传力度,通过电视、微信、短信、网格走访等多种形式,进一步增强渔民群众法制意识,树立依法用海、规范用海、有偿用海的正确观念,增强养殖户依法用海的自觉性。县有关部门和乡镇还可以定期对养殖户进行法律知识宣讲培训,既鼓励渔民配合海域管理工作,提高相关部门的管理工作效率,又可以使养殖户了解养殖用海的正确法律规范。

(三)开展养殖用海改革。一是要摸清底数。建议对全县养殖用海情况进行重新梳理,建立全县养殖用海数据库,包括全县规划养殖用海面积、确权的用海面积,已使用的养殖用海面积、全县范围的养殖户的养殖情况等数据,为下一步管理工作打好数据基础。二是要做好整治。在巩固今年开展的养殖海域综合整治行动成果的基础上,在开展改革前要立规树威,根据掌握的养殖用海情况对照《嵊泗县水域滩涂规划(2017—2030)》规划的养殖区范围和实际确权范围进行比照并开展合理整治,如超过规划养殖区范围的坚决予以取缔,超过确权范围但在规划养殖区范围的考虑重新确权纳规,如有特殊情况也可对规划进行适当调整。三是启动养殖用海改革。要充分发挥村级组织的力量,根据《嵊泗县养殖海域管理暂行条例》,作为二级发包单位的村集体组织,发包对象为本村村民及养殖专业合作组织。村集体组织分包时要按照公平、公正、公开的原则进行,实施养殖用海有偿使用制度,各村集体组织或企业承包海域必须交纳承包费,对不缴纳承包费的村集体或企业取消养殖海域承包权。村集体组织或企业取得养殖海域承包权后对本村养殖村民或养殖专业合作社进行分包时,需签订分包有偿使用协议,落实有偿使用原则,对不缴纳分包费的养殖村民和养殖专业合作组织取消养殖海域分包使用。同时要对承包实施程序、承包管理、承包租金、海域使用金的使用、弱势群体利益的保护等各类事项进行全面细致的考虑,确保改革平稳有序。

(四)加强对养殖用海的保护。建议相关部门加强与水产养殖研究机构及专业大专院校共同研究,研究科学、合理开发利用海域的方法,要积极开展科研调查,帮助制定科学合理的养殖方法,特别是加强可养选址养殖容量的研究,并将控制养殖密度作为义务在相关的管理办法中予以体现,确保嵊泗养殖产品的质量。要依法保护海洋生态环境,替代使用更加环保的养殖物质,及时清理养殖过程中产生的废弃材料,减少对养殖海域的环境压力。

(五)加强对养殖用海的监管。强化对养殖用海的跟踪检查,按照海域权属明确、承包合同规范、权益与义务相统一的标准和原则,常态化开展养殖海域综合整治工作,切实维护养殖用海秩序。进一步明确县、乡(镇)、村各级的监管责任,充分运用无人机航拍、远程监控等现代化手段,开展海域动态监视监测,及时发现违法养殖用海行为。建立健全海渔、海警、市监等相关部门的海上联合执法机制,对违规使用养殖用海和破坏养殖环境的各种违法行为将坚决予以打击取缔,确保养殖活动有序可控,产业稳步发展。

(牟月军委员代表县政协经济科学技术委员会的发言)

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